滕宏庆：广州车辆限外虽用法治方式，但仍是传统管制思维

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《民主与法制时报》特约撰稿 滕宏庆

4月16日，广州市公安局交警支队发布《广州市公安局交通警察支队关于非广州市籍中小客车通行管理措施的通告》（征求意见稿，下称《通告》）征求意见，并解读。《通告》明确，非广州市籍中小客车驶入广州市中心区连续行驶时间最长不得超过4天（自然日），再次驶入须间隔4天（自然日）以上。笔者认为，这次广州车辆限外措施虽采用一定法治方式，但仍有传统管制思维。

限外通行措施的法律考量

首先，以户籍为标准区分采取通行管理措施不符合宪法平等原则。我国宪法上规定了人人平等原则，但目前户籍制度已然造成了在教育、医疗、养老、保险、就业等重大民生领域的巨大桎梏，亟待全面深化改革。如今人有人籍，车有车籍，《通告》无端将户籍问题延伸到交通领域，笔者认为与社会主义核心价值观之平等思想背道而驰。规则上设定的不合理，更会直接导致在执法和司法上继续扩大偏差，将原本需要凝心聚气的城市人为固化分层，让同样都是城市的建设者们无法具有相同的获得感、幸福感和安全感。

其次，《通告》的制定主体和职权依据仍然缺乏明确法律授权。2008年北京在奥运会期间实行机动车单双号行驶，发布了我国大城市首个机动车限号令。但如今10年过去了，地方政府是否有权采取禁行、限行、限外、限牌、限号、限购等行政措施来管理城市交通的做法，法律仍没有给出准确答案。管控车辆行驶的行政目的一般是为了解决道路拥堵、维护公共安全和防治环境污染，但由于车辆是所有人的私有财产，对财产权自由使用的限制必须经由国家法律规定或授权。

目前我国仅有两部法律与此直接有关。一个是《中华人民共和国大气污染防治法》，另一个是《中华人民共和国道路交通安全法》。

2016年实施的大气污染防治法，在草案中明确赋予了政府可以采取限行限购的措施，但基于众多争议最终删除了相关内容。但2016年3月10日全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜，在十二届全国人大四次会议记者会上表示，根据地方实际情况，地方性法规可以规定一些限行的措施。因此，如同2014年北京市人大通过的《北京市大气污染条例》第72条的限行措施一样，广州限外通行措施应当由广州市人大通过地方性法规设定才符合法治精神，也遵循了我国立法法赋予设区的市在城市发展和环境保护方面的地方立法权限。

2011年我国修订的道路交通安全法第39条规定，“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”这也是此次广州限外措施在主体和职权上形式合法性的关键。但解读该条文可知，机动车限行和禁行等措施是公安交管部门依照具体情况的临时性举措，非常态化行为。而《通告》本身恰恰是针对特定区域、特定时间、特定车辆制定的可实施长达5年的普遍性规则，已不属于行政公告，成了行政立法。但交管部门作为公安局的一个职能部门并不具有行政立法权限。从政府内部来说，它形成的规范性文件，有没有通过司法部门的合规性审查，目前不得而知；从政府外部来说，《通告》还需接受广州市人大常委会的备案审查，以及将来当公民提起行政诉讼时还会请求法院附带审查《通告》的合法性。

用限行解决城市拥堵非良策

笔者认为，政府采取车辆通行管理措施应该体现大城市治理能力的现代化。世界上的超级城市如美国纽约、英国伦敦、日本东京、法国巴黎的汽车保有量都很大，但都没有采取我国大城市限外通行的措施予以应对交通拥堵的大城市病。

根据公安部交通管理局2018年公布的数据显示，截至2017年底，我国机动车保有量达3.10亿辆；机动车驾驶人达3.85亿人。其中，以个人名义登记的小型和微型载客汽车（私家车）达1.70亿辆；从分布情况看，全国有53个城市的汽车保有量超过百万辆，广州（240万）等24个城市超200万辆，北京（564万）、上海（359万）、深圳（322万）等7个城市超300万辆。对比2016年的数据可以看到，上海2017年汽车数量依然保持了超过两位数的增长，增幅达11.49%；广州汽车数量增幅为4.35%，北京、深圳增幅相对较小，分别是2.92%和1.26%。与上海相比，广州现在车辆基数和增幅稍逊。随着老龄化社会的快速到来，以及广州将要在粤港澳大湾区建设中担纲中心城市职责，笔者认为，此次《通知》仍然以传统管制思维硬性切割掉市籍外交通工具的通行权，来解决城市拥堵的做法缺乏合理性。

同时，制定和实施限外通行措施的过程评估及结果评价亟待更加科学、民主。《通告》称该措施并非限外，而是广州市中小客车总量调控政策的配套交通管理措施，但《通过》的名称和内容却是针对非广州市籍车辆而言的，这样的解释让人无法理解。《通告》还称在确保正常临时通行的外地车辆（9成以上的外地车辆）不会受影响的基础上，精准管控以异地上牌本地使用方式规避广州市中小客车总量调控政策的车辆，从而达到保障正常使用外地车临时通行、精准管控确保调控成效“双赢”的效果。但如果9成外地车辆都不受影响的情况下，这个调控还有效果吗？如果说有效果，恰恰是现在公众最惶惶然的：广州市民举家纷纷去竞拍车牌造成牌照费暴涨，非广州市民考虑通勤需要再买第二部车辆往返广州，总之，被管理者都要追加金钱成本。

另外，实施《通告》后交警支队更要直面交通执法问题，罚款200元并记3分，但一方面是警力有限、执法成本增高，另一方面却是守法成本太低，不法者可能不愿增加买车开销而侥幸走险。

总之，广州限外通行措施是一项重大行政决策，涉及公益更涉及私益，决策的各个环节理应确保开放，比如公开专家论证结论和大数据分析报告等。著名建筑师贝聿铭说，一个城市最重要的不是建筑，而是规划。因此，建议相关职能部门，以智能和治理为基础，不限行，让广州继续成为全国唯一不限外的一线大城市。（作者系华南理工大学法学院教授）

原标题《广州限外通行仍有管制思维》